以存量换增量 以时间换空间

　　——关于创新“1.5 级”土地开发模式推动城市规划建设高质量发展的思考

　　张跃先

　　党的二十大报告提出，加快构建新发展格局，着力推动高质量发展，深入实施新型城镇化战略，构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系。同时，要加快发展方式绿色转型，实施全面节约战略。这对加强城市建设品质和提升土地资源利用效率提出了新的更高要求。我们必须顺应城市发展规律，坚持走高质量城市发展之路，坚持集约发展，发挥有限土地资源的最大效益，全面提升城市形象品质，让人民群众生活更加美好。

　　2022年，国务院办公厅印发《关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》，将盘活存量资产与扩大有效投资工作进行挂钩，明确要重点盘活存量土地资源。在新时代高质量发展命题之下，城市发展已从“增量时代”到“存量时代”，推进闲置低效用地处置，向存量要空间要效益，是走内涵式发展、推进节约集约用地的必由之路。笔者结合工作实践，对创新城市建设开发模式来解决城市开发面临的问题提出一些思考和建议。

　　一、城市发展在时间与空间上的现实矛盾

　　城市高质量发展强调土地资源时序安排最优、空间配置效益最大，但现存的国有建设用地闲置、低效利用，片区配套设施滞后、财政投入资金有限、规划缺乏弹性等现象造成土地市场的切实需求无法得到有效保障，由此产生一些现实矛盾，限制了城市建设的步伐和发展质量。

　　园区统征用地与产业招商时序的矛盾。国有土地出让的前提是政府或园区先期将农用地转征为国有建设用地，转征地块完成征收拆迁且地块周边配套基础设施完备。为了实现国有土地供应促进项目落地，政府和园区在签订招商引资协议之后再办理用地手续和启动征拆，这种方式会增加时间成本严重影响产业导入和项目建设。

　　城市更新片区与留改拆时序的矛盾。城市更新片区的再开发需充分考虑留、改、拆问题，城市更新包括对原有房屋进行征收拆迁、对片区进行提质改造和再开发再利用等工作内容。在实际推进过程中，经常出现因规划指标、零星地块需整合出让等原因，部分土地难以实现征收后的土地权属收回和供地建设。

　　公共配套设施规划建设与财政投入时序的矛盾。公共设施用地的布局是政府在统筹整个片区的前提下进行总体规划布局，往往是圈层式、面状式，而公共配套设施的开发建设是点状式、渐进式。因公共配套设施建设的前期投入大，运行成本高，公共配套项目往往是根据需求再进行投资建设。

　　二、城市发展在时间与空间上的整合方式

　　近年来，国务院办公厅及相关部委先后出台系列政策文件，鼓励以租赁方式为企业提供产业用地，支持和推广装配式建筑的应用，实现土地要素资源畅通循环，为探索和创新1.5级土地开发模式提供了政策土壤。

　　“1.5级”土地开发模式的定义。1.5级土地开发模式是指政府在一级开发和二级开发之间，以租赁的形式盘活已储备但需要预留的发展用地，达到解决远景规划与近期开发诉求矛盾的目的。具体做法是将片区基础设施相对完备和未来潜在价值高的地块，通过短期租赁的方式，交与承租人进行过渡性开发利用，待租赁期满后按约定收回土地，并按规划实施。该模式旨在创新土地供应模式，既切实有效盘活资产资源，又为长远发展留弹性、为战略发展留机遇、为转型发展留契机、为优化战略功能高水平留白。

　　“1.5级”土地开发模式的本质。一是规划土地性质不变，但在租赁时限内约定用途可变。出让土地的用地性质与控规必须保持一致，租赁期间严禁变相开发商品住宅项目以及租赁合同约定的负面清单项目，但租赁土地用途经主管部门批准后可进行适当调整，实行弹性用途管制。二是土地主体产权不变，但租赁期内约定物业使用权可变。土地权属仍属于政府，租赁期内土地交与承租人使用，承租人在满足租赁合同要求的前提下，可将租赁土地上依法建设的建（构）筑物向第三方进行转租。三是闲置用地处置责任主体不变，但在租赁期限内处置利用方式可变。闲置土地处置的责任主体依然是土地权属方，租赁用作1.5级土地开发可以视作完成批而未供处置任务的方式之一。租赁期满后，政府或其他土地权属方将按照租赁合同收回租赁土地，再按照规划和市场需求进行供应和开发。四是城市品质提升的总体方向要求不变，但在租赁期内约定的建设使用方式可变。在租赁期内根据市场情况和项目需求，可对建设使用方式进行灵活性调整，推广装配式建造形式。

　　“1.5级”土地开发模式的意义。一是规划层面上，实现了当前利用与长远管控的结合。政府将土地使用权以租赁方式短期出租给用地单位，产权依然属于政府，在租赁时限内，由用地单位实施投资、建设、运营、管理。待租赁期满，包括土地使用权、建筑实体等将全部移交给政府。二是土地资源处置层面上，实现了闲置土地与资源价值的合理转化。1.5级土地开发多为租赁或短期土地利用，这种短期租赁选址，一般选择片区内基础设施相对完善，开发潜力大且风险较小的地块，租赁期间开发多为低成本可再利用建筑，实现资本投入快速迭代。三是城市品质风貌层面上，实现了城市斑点与亮点的切换。对于政府而言，可以把收储的闲置国有土地或局部完成征收的已批未供土地以租赁的方式快速实现收益，从而消除批而未供闲置土地的斑点，形成产业集聚和规模效应，实现城市斑点与亮点的合理切换。

　　三、城市发展在时间与空间上的过渡机制

　　1.5级土地开发模式契合城市发展要求及市场需求。目前，深圳、东莞、青岛、长沙等城市相继开展了1.5级土地开发模式的探索和创新实践。如长沙马栏山量体裁衣，首试1.5级土地开发模式，2.8万平方米马栏山创智园项目占地50亩，共6栋单体建筑，采用装配式建筑，年产值超过15亿元，税收超过1.5亿元，实现多方共赢。结合一些具体项目的实践探索，笔者围绕推广1.5级土地开发模式的实施路径提出相关运行机制。

　　——项目用地准入机制。根据城市新区（园区）开发建设和产业发展需要，提出土地租赁年度计划纳入土地供应年度计划，按照程序报批。根据土地租赁年度计划，提出具体地块的土地租赁方案，报政府批准实施。按照土地租赁方案，通过合法合规的方式确定承租人，由土地权属方与承租人签订土地租赁合同，在合同中明确负面清单项目。

　　——项目审批验收机制。取得土地的1.5级开发项目实施主体按规定办理项目立项手续，根据规划和土地租赁要求申请办理规划和建设手续。项目采取“并联审批、快审快办、限时办结”的绿色通道审批方式，提高项目审批速度。自然资源部门要支持和认可通过1.5级土地开发的方式对批而未供的土地进行销号，切实有效提高土地利用效率。

　　——绿色循环建造机制。坚持绿色建造、智能建造、装配式建造，引导和推广一体化智能装配式建造方式，特别重视建筑材料的模块化，实现较高程度的可拆卸、可利用；同时，提倡装配式建筑工程总承包建设模式，以信息技术为基础，打通建筑工业化产业链，实现1.5级土地开发项目更低成本、更短工期和更高品质。

　　——项目即期退出机制。突出土地资源综合效益的最大化，构建用地绩效综合评价体系，从产业空间用地利用效率、经济效益、社会效益、生态效益、可持续效益等维度进行定期评价。在土地租赁合同中提前明确收回条件和方式，将低效产业用地予以清退或再开发的要求写入租赁合同。

　　1.5级土地开发模式既可应用于存量建设用地，也可应用于为实现发展战略需要预控的“高价值”土地；既可以应用于大城市的中心地区，也可以应用于市郊地段，打破储备地短期难以出让的“沉睡”困境。（作者系长沙市人民政府副秘书长）